На офіційному сайті Держгеокадастру було опубліковано Роз’яснення щодо поділу та об’єднання земельних ділянок за проектами землеустрою, цільове призначення яких змінюється. Так, Держгеокадастр посилається на те, що відповідно до статті 50 Закону України «Про землеустрій» проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок.
Згідно зі статтею 791 Земельного кодексу України формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, шляхом поділу чи об’єднання раніше сформованих земельних ділянок.
Формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій – сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок. Формування земельних ділянок шляхом поділу та об’єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об’єднання земельних ділянок.
Враховуючи зазначене, земельним законодавством не встановлено заборони щодо здійснення поділу та об’єднання земельних ділянок цільове призначення яких змінюється за проектом землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Запропонована Держгеокадастром модель вирішення одразу двох задач, які можуть бути актуальними для землевласника чи землекористувача, викликала ряд питань як у юристів, що займаються земельними питаннями, так і у землевпорядників, як виконавців відповідних видів робіт. Крім того, Роз’яснення Держгеокадастру стане підставою для формування нової практики реалізації земельних проектів, що потребує більш ретельного усвідомлення підстав та правових наслідків його застосування.
Юридична сторона прийнятого Розпорядження
У Роз’ясненні Держгеокадастру від 27 квітня 2020 року міститься підсумковий висновок, що «земельним законодавством не встановлено заборони щодо здійснення поділу та об’єднання земельних ділянок цільове призначення яких змінюється за проектом землеустрою щодо відведення земельної ділянки». Тож виникає питання, чи означає це, що земельним законодавством надано дозвіл чи встановлено обов’язок розробляти проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, щодо якої здійснюється поділ чи об’єднання із зміною цільового призначення?
Відповідно до частини 2 ст. 79-1 ЗК України, формування земельних ділянок здійснюється у таких випадках:
- у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності;
- шляхом поділу чи об’єднання раніше сформованих земельних ділянок;
- шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій;
- шляхом інвентаризації земель державної чи комунальної власності у випадках, передбачених законом;
- за проектами землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв).
При цьому, стаття ст. 79-1 ЗК України передбачає, що формування земельних ділянок (крім випадків, які визначених цією статтею) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок. До виключень, коли проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки не розробляється відносяться два випадки:
- поділ та об’єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення. В даному випадку розробляється технічна документація із землеустрою щодо поділу та об’єднання земельних ділянок (ч. 6 ст. 79-1 ЗК України);
- винесення в натуру (на місцевість) меж сформованої земельної ділянки до її державної реєстрації. В цьому випадку використовується документація із землеустрою, яка стала підставою для формування земельної ділянки (ч. 7 ст. 79-1 ЗК України).
Інші ситуації стаття 79-1 ЗК України не регулює.
При цьому, відповідно до абз. 2 статті 20 ЗК України, зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Виходячи із вищевикладеного, слідують наступні висновки:
- при зміні цільового призначення земельної ділянки не відбувається її формування, проте формування земельної ділянки відбувається шляхом поділу земельної ділянки чи її об’єднання (незалежно від того, чи змінюється цільове призначення земельної ділянки);
- земельним законодавством встановлено виключення щодо випадків формування земельних ділянок шляхом поділу та об’єднання без зміни їх цільового призначення, що передбачає розробку технічної документації щодо поділу та об’єднання земельних ділянок (ч. 6 ст. 79-1 ЗК України).
- формування земельної ділянки при її поділі чи об’єднанні зі зміною цільового призначення прямо не передбачено, проте виходячи із змісту ч. 1 ст. 20 ЗК та ч. 2 ст. 79-1 ЗК України висновок Держгеокадастру розглядається нами як правильний з юридичної сторони, оскільки частиною 2 статті 79-1 ЗК України не встановлено обмежень умов формування земельної ділянки / земельних ділянок при її поділі чи об’єднанні відповідно. Тобто, за змістом ч. 2 ст. 79-1 ЗК України не має умов формування ділянки зі зміною цільового призначення чи без такої зміни, що дозволяє застосувати ст. 20 ЗК України.
Із зазначеного слідує висновок, що ЗК України, надає правову можливість здійснити поділ земельної ділянки або об’єднання земельних ділянок одночасно із зміною її / їх цільового призначення.
Отже наступним кроком є процедура реалізації зазначеної правової можливості.
Технічна сторона реалізації
Враховуючи допустимість поєднання процесу поділу земельної ділянки чи об’єднання земельних ділянок зі зміною цільового призначення, виникає наступне питання: Чи має включати проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, який розробляється при поділі чи об’єднанні земельних ділянок зі зміни цільового призначення, технічну документацію щодо поділу та об’єднання земельних ділянок чи елементи такої документації, які свідчать про процес поділу чи об’єднання?
Закон України «Про землеустрій» розрізняє серед видів документації із землеустрою проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок та технічну документацію із землеустрою щодо поділу та об’єднання земельних ділянок.
Склад зазначених видів документації є різним, що регламентується статтями 50 та 56 Закону України «Про землеустрій».
Кожна із зазначених норм Закону містить вичерпний перелік документів, передбачений для конкретного випадку землеустрою.
При цьому, проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки не містить таких документів, як:
- кадастрові плани земельних ділянок, які об’єднуються в одну земельну ділянку, або частини земельної ділянки, яка виділяється в окрему земельну ділянку;
- нотаріально посвідчену згоду на поділ чи об’єднання земельної ділянки заставодержателів, користувачів земельної ділянки (у разі перебування земельної ділянки в заставі, користуванні);
- згоду власника земельної ділянки, для земель державної власності – органу, уповноваженого здійснювати розпорядження земельною ділянкою, на поділ чи об’єднання земельних ділянок користувачем (крім випадків поділу земельної ділянки у зв’язку з набуттям права власності на житловий будинок, розташований на ній).
Зазначені документи є складовою технічної документації із землеустрою щодо поділу та об’єднання земельних ділянок.
Виходячи із того, що перелік кожного виду документації із землеустрою є вичерпним, додавати до проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, документи, передбачені технічною документацією щодо поділу та об’єднання земельних ділянок буде порушенням норм Закону «Про землеустрій». Адже нормативно-правові акти з питань здійснення землеустрою, в тому числі ті, що встановлюють склад документації із землеустрою, є обов’язковими до виконання всіма суб’єктами землеустрою (ст. 31 Закону України «Про землеустрій»). При цьому, розробники документації із землеустрою зобов’язані дотримуватися законодавства України, що регулює земельні відносини, а також державних стандартів, норм і правил при здійсненні землеустрою, за що вони несуть відповідальність (ч. 2 ст. 28, ст. 29, ст. 68 Закону України «Про землеустрій»).
В цьому аспекті варто враховувати судову практику, якою підтверджено, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок та технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) є різними за своєю суттю документами із землеустрою, не є тотожними за процедурою виконання цієї документації (П. 49 Постанови ВС від 12 березня 2020р. справа №815/4257/16 адміністративне провадження № К/9901/44859/18).
Тож об’єднання двох видів документації із землеустрою чи поєднання елементів одного виду документації із землеустрою у складі іншого виду документації із землеустрою суперечить чинному законодавству, та вірогідніше всього (виходячи із змісту судових рішень на даний час) не знайде підтримки в судових інстанціях.
Вищевикладене означає, що реалізація проекту поділу земельної ділянки або об’єднання земельних ділянок одночасно із зміною її / їх цільового призначення шляхом розробки тільки одного з видів документації із землеустрою – проекту відведення земельної ділянки, не є достатнім для вирішення поставленої задачі. Адже склад відповідного проекту землеустрою є вичерпним та не підлягає розширенню за фактом особливих обставин, які прямо не передбачені законодавством. Сам по соб проект землеустрою не має містити інформацію щодо поділу земельної ділянки чи об’єднання земельних ділянок.
А що скаже Суд?
На даний час прямого застосування Роз’яснень Держгеокадастру від 27 квітня 2020 року у судовій практиці не спостерігається, проте хочу звернути Вашу увагу судове рішення, яке дозволить підкреслити неоднозначні перспективи застосування Роз’яснення Держгеокадастру від 27 квітня 2020 року.
Фактичні обставини справи № 495/6080/17, провадження № 61-1476св20 (Постанова Верховного Суду від 20 травня 2020р.) зводяться до того, що за рахунок земельної ділянки, яка перебувала у користуванні фірми ТОВ «Харрісонс-Транс-Сервіс», шляхом розроблення технічної документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, було сформовано ряд окремих земельних ділянок, у тому числі земельна ділянка відповідача. При чому, до моменту поділу земельна ділянка, якою користувалось ТОВ «Харрісонс-Транс-Сервіс» була призначена «для будівництва та експлуатації закладу відпочинку». Натомість, після поділу цієї земельної ділянки, Затоківська селищна рада передала поділені земельні ділянки у власність, в тому числі відповідачу по справі, з цільовим використанням «для індивідуального дачного будівництва».
На думку прокурора, зазначені факти свідчать про те, що право власності на вказану земельну ділянку набуто відповідачем із порушенням вимог чинного законодавства, а саме земельну ділянку у порушення ч. 6 ст. 79-1 та ст. 118 ЗК України передано без розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
Вказана справа цікава тим, що відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що відповідно до правової позиції, наведеної у постанові Верховного суду від 21 лютого 2019 року у справі № 813/6231/14, Постанові Великої Палати Верховного суду від 11 вересня 2018 року у справі № 712/10864/16-а вид використання земельної ділянки – «для дачного будівництва» відноситься до категорії земель рекреаційного призначення, так само, як і вид використання – «для будівництва та експлуатації закладу відпочинку».
У контексті цього, суд взяв до уваги доводи ОСОБА_3, яка посилається на те, що при прийнятті рішення про передачу земельної ділянки відповідачу, вона керувалася листом Державного комітету України по земельних ресурсах від 27 грудня 2006 року № 14-17-7/9942, а також те, що під час реалізації свого права на землю, не було допущено порушень законодавства України. ОСОБА_3 у спірних правовідносинах діяв за відсутності законодавчої норми, яка регламентувала процедуру зміни виду використання земельної ділянки у межах однієї й тієї самої категорії землі, та за одночасної наявності позиції відповідного державного органу з цього приводу. Винесене рішення було підтримано судом апеляційної інстанції.
Натомість з такою позицією не погодився Верховний Суд, який скасувавши рішення по справі задовольнив позов прокурора, зазначивши, що аналіз норм матеріального права дає підстави дійти висновку, що зміна виду використання земельної ділянки в межах її цільового призначення можлива, але порядок вирішення цього питання не встановлений. Тому встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок може здійснюватись виключно відповідно до вимог закону, які наводяться у судовому рішенні.
Отже, Верховний Суд відхилив спробу сторін та судів першої та апеляційної інстанції врегулювати відносини за відсутності прямої законодавчої норми та за одночасної наявності позиції відповідного державного органу з цього приводу.
Висновки
Виходячи з зазначеного можна зробити наступні висновки.
- Роз’яснення Держгеокадастру від 27 квітня 2020 року щодо поділу та об’єднання земельних ділянок за проектами землеустрою, цільове призначення яких змінюється, носить ненормативний характер, а це означає що його застосування носить інформаційний та необов’язковий характер.
- На даний момент нормативно-правова база для прийнятого Держгеокадастром 27 квітня 2020 року Роз’яснення щодо поділу та об’єднання земельних ділянок за проектами землеустрою, цільове призначення яких змінюється, є неготовою, а саме Роз’яснення – перспективним, проте законодавчо передчасним. Зокрема, для випадків розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, щодо якої здійснюється поділ чи об’єднання із зміною цільового призначення, необхідно нормативно закріпити інший склад проекту землеустрою щодо відведення, який буде враховувати поділ чи об’єднання земельної ділянки чи земельних ділянок відповідно.
- Відповідальність за розроблення тільки проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, щодо якої здійснюється поділ чи об’єднання із зміною цільового призначення покладається на сертифікованого інженера-землевпорядника, а ризики відсутності реалізації, в тому числі скасування рішення про затвердження такого проекту або рішення про державну реєстрацію земельної ділянки яка була поділена чи об’єднана у такий спосіб – на власника земельної ділянки.
В цілому аналіз законодавчих норм застосування та судової практики, свідчить про те, що однієї лише позиції Держгеокадасту, без законодавчо визначеної процедури реалізації не достатньо для запровадження нової практики здійснення поділу та об’єднання земельних ділянок, цільове призначення яких змінюється, за проектом землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Проте остаточне рішення в питанні вибору схеми реалізації запланованої задачі – залишається за власником (набувачем) земельної ділянки, який і буде нести як реальні, так і потенційні ризики скасування набутого у обраний спосіб права.
Діана Коломійцева, адвокат, кандидат юридичних наук, керуючий партнер юридичної компанії БОССОМ ГРУП» голова Комітету з аграрного права Асоціації адвокатів України
